Настройки отображения

Размер шрифта:
Цвета сайта
Изображения

Параметры

Детская Школа Искусств №5 г.Энгельса

413101, г. Энгельс, ул. М.Расковой, д.10.

+7 (8453) 74-46-08

Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.

Обычная версия сайта

413117, г.Энгельс, ул.Транспортная, д.30-а

+7 (8453) 56-13-35

Группа школы в ВКонтакте

Группа школы в Одноклассниках

Видео-канал на Youtube.com

Правовые основы противодействия коррупции в России. Роль институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией

§ 1. Понятие коррупции и основные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность по противодействию коррупции

В литературе выделяются два подхода к понятию коррупции. Первый подход делает акцент на коррупции как социальном явлении, порожденном социальными противоречиями общества, государства, его властных структур. И в этом плане под коррупцией понимается не только и не столько определенное преступное поведение государственного чиновника или должностного лица, сколько определенное социальное зло, неизбежно присущее определенной социальной системе и государству. И подобные определения, по сути дела, указывают на коренные причины этого социального зла и явления. В этих случаях коррупция, коррупционность - это характеристика, означающая подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей.

Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. В основе такого понимания лежит тезис о том, что государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник - государственная казна, если не законен - то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Соответственно, так как государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемыми культурными и моральными нормами, то коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Анализ международных и отечественных источников, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на обилие определений понятия "коррупция" и признаков, характерных для этого понятия, в нем выделяются следующие существенные признаки:

- круг субъектов коррупции - принадлежность лиц, совершивших коррупционные действия, к государственной власти, государственному аппарату;

- совершение действий, непосредственно связанных с наличием у лица правового статуса государственного чиновника или государственного служащего, уполномоченного принимать юридически значимые решения и совершать действия, изменяющие правовой статус третьих лиц;

- корыстная или иная личная заинтересованность должностного лица, совершающего указанные действия;

- особо опасные социальные последствия совершения этих действий - подрыв доверия государства к указанным лицам и подрыв авторитета государства, власти как таковых, глубокое отчуждение тем самым государства и общества, государства и его граждан.

Сам законодатель дает следующее определение коррупции:

Это любое незаконное использование физическим лицом своего должностного положения (в том числе от имени или в интересах юридического лица) вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, имущества, имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (в том числе от имени или в интересах юридического лица), - ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции». В качестве примеров коррупционных преступлений закон называет дачу взятки, получение взятки, злоупотребление служебным положением, своими полномочиями, коммерческий подкуп.

Определяющим словосочетанием является фраза: незаконное использование должностного положения в целях получения выгоды.

Рассматривая признаки коррупции указанные в этом основополагающем акте следует остановиться на:

  1. Незаконном использовании, в которое включают в основном перечень наказуемых деяний – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп и иные наказуемые деяния; в самом законе перечислены названия статей Уголовного кодекса РФ, что однако не исключает отнесение к таковым деяниям иных должностных правонарушений. Говоря о незаконности следует прежде всего отметить, что это использование выходит за рамки закона, установленных нормативов и регламентов.
  2. Использование должностного положения – это совершение должностным или уполномоченным лицом действий или бездействий, связанных с осуществлением его прав и обязанностей. Зачастую совершение этих деяний не вызваны служебной необходимостью, противоречат целям и задачам, для достижения которых и были предоставлены эти полномочия.
  3. Субъектом коррупции как следует из определения, является лицо, обладающее особыми должностными полномочиями. Причем, законодатель указывает особо, что это не только государственный или муниципальный служащий, но и лицо, выполняющее управленческие функции в какой-либо организации. Определение этих лиц дает Уголовный кодекс РФ и обобщенно их можно определить как: лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти, органа управления организации либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах Российской Федерации и негосударственных организациях.

Таким образом, к коррупции относят достаточно широкий круг противоправных деяний, совершаемых не только государственными служащими, но и иными уполномоченными лицами. При этом деятельность граждан, в том числе например, по даче взятки, может и не относиться к коррупционным действиям (если только он действует исключительно в своих интересах). Коррупция, согласно закону  – это болезнь власть имущих, но никак не зависящих от нее.

Что касается правовых основ противодействия коррупции в РФ, то в первую очередь следует выделить ФЗ  «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25.12.2008 г. Данный закон устанавливает основные принципы противодействия коррупции, нормативные и организационные основы ее предупреждения и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Само противодействие коррупции определяется в законе как деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по устранению ее причин; по выявлению, предупреждению, расследованию коррупционных правонарушений и по минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Данный закон не ограничивает полномочия тех или иных органов публичной власти в борьбе с коррупцией и относит к правовым основам даже муниципальные правовые акты. Это свидетельствует о желании бороться на всех фронтах и всеми доступными способами.

Помимо данного закона, можно назвать ряд и иных нормативно-правовых актов, направленных непосредственно на предупреждение и пресечение коррупции:

  1. Уголовный кодекс РФ и Кодекс об административных правонарушениях РФ, содержащие признаки коррупционных правонарушений;
  2. Закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором содержатся положения о недопустимости содержания в нормативных актах статей, способствующих коррупции. В целях противодействия этому должна проводиться антикоррупционная экспертиза;
  3. Указы Президента РФ, прежде всего «О мерах по противодействию коррупции» от 19.05.2008; «О мерах по реализации отдельных положений ФЗ «О противодействии коррупции»» от 21.07.2010; О национальных планах противодействия коррупции на определенные периоды времени (сейчас – 2018-2020). Кроме того, отдельно приняты акты, устанавливающие перечни должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и другие;
  4. Постановления Правительства РФ, в первую очередь, № 96 от 26.02.2010 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и некоторые др.;
  5. Приказы Генерального прокурора по противодействию коррупции и надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции;
  6. Приказы и методические рекомендации федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия коррупции, например, Приказ Минкультуры России от 15.12.2010 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства культуры Российской Федерации»; «Перечень коррупционно-опасных функций» от 22.10.2020; «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства культуры Российской Федерации» от 03.03.2011 и многие другие.

Практически все эти нормативные акты изданы во исполнение положений прежде всего закона «О противодействии коррупции».

Говоря о международных актах, следует отметить, что РФ ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции 2003 г. и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; вступила в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО) и т.п. В целом, Россия активно реализует свои обязательства в рамках этих международных соглашений.

§ 2. Профилактика коррупции

Под профилактикой коррупции понимают деятельность по предупреждению коррупции, прежде всего выявлению и последующему устранению причин коррупции. Мерам общей превенции служит также привлечение к ответственности виновных лиц (по принципу «чтоб другим не повадно было»).

Профилактика, согласно закону «О противодействии коррупции», является составной частью деятельности по противодействию коррупции, в которую также входят борьба с коррупцией (деятельность по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений), а также деятельность по минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Весь комплекс мероприятий по противодействию коррупции может осуществляться не только органами государственной власти и органами местного самоуправления, но также и институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Противодействие осуществляется на базе нескольких принципов:

  1. Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
  2. Законности;
  3. Публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
  4. Неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
  5. Комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
  6. Приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
  7. Сотрудничеству государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Как видно, часть принципов уже сами по себе носят предупредительный характер, например, принцип публичности и открытости деятельности государственных органов.

Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

3) рассмотрение в органах государственной власти, органах местного самоуправления, других организациях, наделенных законом отдельными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий этих органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;

4) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

5) установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и увольнения государственных или муниципальных служащих непредставление ими сведений о доходах, расходах, имуществе своей семьи, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

6) внедрение в практику кадровой работы органов власти правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему звания, классного чина или при его поощрении;

7) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

8) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять правоохранительные органы и работодателя об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

9) обязанность предотвращать конфликт интересов на государственной или муниципальной службе. Конфликт интересов – это ситуация, при которой личная заинтересованность служащего может повлиять на надлежащее исполнение им своих обязанностей и при которой может возникнуть  противоречие между его личной заинтересованностью и правами и интересами граждан, общества, государства. Конфликты должны разрешаться изменением служебного положения, отстранением от исполнения обязанностей и отводами;

10) запрет на занятие одновременно с должностью государственной службы некоторыми видами деятельности, в частности, предпринимательской, а также иные личные ограничения, например, получать в связи с выполнением служебных обязанностей подарки от физических или юридических лиц.

В целом, все эти мероприятия вылились в три базовых направления деятельности государства по предупреждению коррупции:

  1. Разработка и реализации механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.

Ее проводят Прокуратура, Министерство юстиции и иные органы (последние - при проведении правовых экспертиз принимаемых ими актов). Заключения и требования носят рекомендательный характер и должны быть учтены, обязательны заключения только по тем актам, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, устанавливают правовой статус организации, имеют межведомственный характер, а также уставы муниципальных образований.

  1. Разработка и реализация механизма проведения мониторинга правоприменения, базируется прежде всего на Указе Президента РФ № 657 от 20.05.2011. Согласно ему мониторинг правоприменения – это комплексная и плановая деятельность, осуществляемая органами государственной власти по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или отмены нормативно-правовых актов. Целей у мониторинга много, одной из них как раз и является устранение коррупциогенных факторов. Проект плана мониторинга разрабатывается Минюстом с учетом предложений иных гос органов, в частности, Ген прокуратуры, Следственного комитета, высших судов, СМИ и институтов гражданского общества. Данный план утверждается Правительством РФ. По итогам мониторинга Правительством РФ составляется план законопроектной деятельности, а Президентом – могут быть даны конкретные рекомендации тем или иным государственным органам и организациям.
  2. Совершенствование законодательства о государственной и муниципальной службе, прежде всего в плане ужесточения требований к служащим. Это направление деятельности касается контроля над доходами и расходами семей служащих, получение ими дополнительного образования, усиления контроля за конфликтом интересов в государственной и муниципальной службе, прохождение служащими дополнительного обучения по антикоррупционным программам, создание специальных подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений в кадровых службах органов власти.
  3. Сокращение полномочий государственных органов и передача их негосударственным организациям. Данное направление проявляется прежде всего в уменьшении случаев необходимости получения лицензии, в появлении т.н. саморегулируемых организаций, расширении сфер и возможности деятельности институтов гражданского общества.
  4. Формирование новых государственных организаций по борьбе с коррупцией. Например, Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

Таким образом, профилактика коррупции идет сразу по нескольким направлениям и заметна тенденция расширения круга участвующих в этом процессе лиц, в том числе за счет институтов гражданского общества.

§ 3. Пресечение и ответственность за коррупцию

Деятельность по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений осуществляет целый ряд правоохранительных органов – МВД, ФСБ, Следственный комитет и другие. Роль координатора играет Генеральная прокуратура РФ. В целом, следует отметить, что перечень коррупционных правонарушений не так уж и мал, однако ответственность за них не всегда носит уголовный или административный характер.

В самом законе «О противодействии коррупции» указаны лишь уголовные правонарушения – дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп и некоторые другие. Административные правонарушения в этой области касаются в основном порядка осуществления каких – либо действий и наступают за их ненадлежащее выполнение или неисполнение, например, за непредоставление информации. Как правило ответственность носит прежде всего имущественный характер, что вполне логично.

Однако пресечение осуществляется также посредством других видов ответственности – дисциплинарной, служебной и т.п. Наступает она как правило также за ненадлежащее выполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими правами.

Главный признак этих преступлений – особый субъект – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, органа управления организации либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах Российской Федерации и негосударственных организациях.

Здесь же стоит подробнее остановиться на некоторых признаках:

- Исполняющими функции представителями власти будут лица, наделенные правами и обязанностями по осуществлению функций органов власти, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

- Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия, связанные с руководством трудовым коллективом или находящимися в служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

- К организационно-распорядительным функциям также относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

- наконец, как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

§ 4. Институты гражданского общества в борьбе с коррупцией

Российское антикоррупционное законодательство, предоставляя широкие возможности участия гражданского общества в противодействии коррупции в качестве основного его субъекта, не устанавливает конкретного содержания такого участия по формам и механизмам взаимодействия с государством.

С одной стороны, здесь существует расчет на то, что структуры гражданского общества (в широком их определении), которыми в настоящее время в России являются более 700 тыс. организаций, относящихся к более чем 30 организационно-правовым формам, изыщут собственные антикоррупционные цели и привнесут соответствующие результаты. С другой стороны, свобода антикоррупционной общественной деятельности, которая может быть разноплановой, способна порождать энтропию (хаос), если со стороны государства нет ее согласованного обеспечения, не определены приоритетные сферы ее приложения, отсутствуют индикаторы, позволяющие судить о ее успехах и недостатках.

Поиск, выбор или определение институтов гражданского общества, заинтересованных в продуктивном взаимодействии с государством в противодействии коррупции, является труднейшим аспектом в контексте эффективного обеспечения антикоррупционной политики.

Нужно исходить из того, что специального критерия, который позволял бы определить антикоррупционное назначение того или иного института гражданского общества, выработать нельзя. Исключение составляют те случаи, когда уставные задачи того или иного НКО предполагают осуществление деятельности, направленной на профилактику коррупции. Или же когда речь идет о частных направлениях профилактики коррупции, которые уполномочены реализовывать граждане и организации (аккредитованные на проведение антикоррупционной экспертизы).

Во всех других случаях нужно исходить из широкого понятийного содержания функциональной деятельности гражданского общества и принимать во внимание, что его структуру формирует представительство индивидуумов, объединенных единством взглядов и интересов в зависимости от социально-экономических, культурных, политических, религиозных, профессиональных, идеологических и иных предпочтений. Возможности их участия в антикоррупционной деятельности определяются лишь в том случае, когда они сталкиваются с проявлениями коррупции, которые создают препятствия их общественно полезной работе.

В этой связи приемлемые и более реальные механизмы общественно-государственного взаимодействия раскрываются не только через участие (оно исходит из законодательно определенных оснований и характерно, например, для Общественной палаты РФ), сколько через привлечение самых разных институтов гражданского общества в проводимую государством антикоррупционную политику.

В данном случае критериями привлечения могут выступать:

  • заинтересованность во взаимодействии, основанная на использовании органом государственной власти компетентности и возможностей (экспертных, мониторинговых, методических) институтов гражданского общества определяемой сферой его деятельности.
  • необходимость во взаимодействии, обусловленная целями восстановления нарушенных прав и интересов представителей гражданского общества, в том числе и отдельных индивидуумов.
  • информационное обеспечение публичности и открытости деятельности государственных органов. В данном случае речь идет о качественном содержании официальных сайтов органов государственной власти.
  • взаимодействие СМИ и государства в противодействии коррупции, однако оценка эффективного взаимодействия СМИ с государством в данном случае должна основываться не просто на освещении фактов коррупции, а на публичной демонстрации результатов реагирования на них со стороны правоохранительных органов. Таким качественным подходом может обеспечиваться не только эффективное взаимодействие СМИ и государства в противодействии коррупции, но и пропаганда антикоррупционного поведения.

Одна из главных проблем противодействия коррупции сегодня - то, что в сознании большинства россиян коррупция стала обыденным явлением.

В целях повышения эффективности противодействия коррупции в России институтам гражданского общества предложено проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению. Появились и распространяются такие формы участия общественности в этом деле, как:

  • • формирование института общественных экспертов;
  • • обучение граждан формам противодействия коррупции;
  • • телефоны доверия ("горячие линии");
  • • открытие общественных приемных, в которых принимается большое количество заявлений и обращений граждан и юридических лиц;
  • • мониторинг информации в СМИ, по результатам которого направляется информация в государственные органы;
  • • направление обращений в государственные органы в целях защиты прав граждан.

В то же время обозначился ряд проблем, уменьшающий степень участия общественности в противодействии коррупции:

  • • непонимание некоторыми органами государственной власти и органами местного самоуправления значимости участия общественности в противодействии коррупции, а порой их самоустранение или противодействие этой работе;
  • • пассивная позиция отдельных государственных органов по отношению к информации антикоррупционного характера, поступающей от этих общественных объединений;
  • • отсутствие у общественных объединений необходимых организационного и материально-технического ресурсов для системного решения вопросов противодействия коррупции;
  • • декларативный характер деятельности отдельных общественных объединений, фактически подрывающих доверие к участию общественности в противодействии коррупции.

Главная цель, стоящая перед гражданским обществом, — устранение условий и предпосылок для возникновения коррупции с учетом того, что противостоять коррупции как системному явлению может только система мер, выстроенная властью совместно с гражданским обществом.

Кандидат юридических наук., доцент, доцент кафедры теории права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина - РАНХиГС В.Е. Халиулин